2023年3月10日（周五），美国第十六大硅谷银行（Silicon Valley Bank）陷入危机，加利福尼亚州金融保护与创新部宣布关闭该银行并由联邦存款保险公司接管。3月12日（周日），纽约州金融服务部决定关闭并接管另外一家签名银行（Signature Bank）。同日，美国财政部（Treasury）、中央银行美联储（FED）和联邦存款保险公司（FDIC）发布联合声明，表示与硅谷银行破产事件相关的损失不会由纳税人承担，并将全额保兑所有储户。自08年金融危机以来最大的银行危机产生。截至定稿日，英格兰央行以1英镑的价格将硅谷银行英国子公司卖给了汇丰银行，加拿大、德国冻结了硅谷银行在本地的资产，各国监管机构都在观望市场走向，并随时准备采取行政介入措施。

 

 

银行破产是什么？

根据我国《企业破产法》第二条，“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”根据我国《企业破产法司法解释（一）》第一条，人民法院认定债务人破产主要出于两种情况：第一，“资产不足以清偿全部债务”，即俗称的“资不抵债”；第二，“明显缺乏清偿能力”，即流动性不足。

针对银行，根据我国《商业银行法》第七十一条，“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”。商业银行不能支付到期债务的原因同样可能包括资不抵债或者流动性不足。最基本的商业银行经营模式即为吸纳存款（短期负债）和发放贷款（长期资产）。当宏观经济下行，企业亏损和个人收入减少时，贷款不能及时回收，出现大量不良贷款/不良资产，资产端缩水，小于负债，可能引发银行危机。或者当储户大量取回短期存款，出现“银行挤兑”，而长期资产无法迅速变现，银行流动性不足，无力偿付所有储户之时，亦会发生破产危机。（参见苏洁澈译：银行破产是什么 | 破产池语）

此次硅谷银行破产面临的即为第二种流动性危机。成立于1983年的硅谷银行主要服务于当地的初创企业，吸收该类企业获得的风险投资人的投资存款，并同时贷款给该类企业。疫情初期，为了刺激经济，美国采取量化宽松政策，美联储基准利率只有0-0.25%,硅谷银行吸收了大量硅谷初创公司的存款。同时，硅谷银行选择长期持有风险较小的1%利率的美债和抵押贷款支持证券（MBS）。截至2022年12月31日，硅谷银行约有2090亿美元资产和1754亿美元存款，资产远大于负债。监管指标中，集团核心一级资本占比12.05%（银行部分15.26%），远高于美国要求的7%，总资本占比16.18%（银行部分16.05%），也高于美国要求的10.5%。然而，2022年为了应对通货膨胀，美联储改为采取量化紧缩政策，基准利率短时间内拉升至4.5%-4.75%，硅谷银行投资的低利率债券迅速贬值。适逢硅谷科创环境受挫，客户须大量提取现金。为应对流动性需求，硅谷银行于3月8日亏损18亿美元出售价值200亿的美元债券。3月9日，该公司股票下跌60%。随后即进入接管阶段。

 

 

为什么银行需要特殊的破产制度？

与普通公司的司法破产程序不同，在银行破产危机处置过程中，行政监管部门承担主要职责，而法院则退居次要地位。在本次硅谷银行破产处置过程中，首先是州立金融监管部门和联邦存款保险公司介入，随后财政部和美联储也共同参与。世界上大部分国家的监管机构有权对问题银行采取早期干预措施。部分国家的监管机构能够直接行使处置权，包括减记次级债券或将其转股、设立桥机构、转让资产和负债，甚至有行政清算权。其他国家即使要求银行进入司法破产程序，监管机构在此过程中也具备较强的话语权。

此制度设计的主要原因是金融稳定。银行从事的存贷款业务涉及大量债权债务人，一旦出现危机很容易出现挤兑，引发系统性风险。一方面，银行吸纳了大量的短期存款，需要具备充分的流动性。另一方面，银行资产端通常投资了长期贷款或债券等，流动性差。这种资产和负债两端不匹配的运营模式使得银行在遭遇大量短期债权人取回存款（挤兑）时会引发系统性风险。故而在银行监管领域设计了诸如资本充足率、流动性等一系列的监管标准以确保银行的偿付能力，维护金融系统稳定。

其次，金融机构所涉及的金融工具和所在的金融市场都极具专业度，鲜少有法官具备充足的知识和经验处理复杂的金融问题。尤其是金融资产的价值跟投资者预期紧密相关，监管部门出面能更好地稳定市场情绪和市场价格。反之，08年金融危机中雷曼银行申请美国《破产法典》第11章破产重组保护后，市场陷入恐慌，投资者折价抛售资产，又造成危机的进一步扩大。由此可见，监管机构的介入对于高效处理金融危机也十分必要。

此外，银行肩负社会运行的基础金融功能，一旦出现问题很有可能造成更大的经济危机，故而传统上存在政府救助，即“大而不能倒”。但银行可能因此缺乏审慎动力而转向高风险高收益投资，进一步增大破产风险的可能。为了避免银行过度投资，实现权责统一，在08年之后的金融监管改革中，强调银行应自担风险、合规经营，避免或减少政府救助。问题银行不再大而不能倒，而是进入市场化的破产程序。

 

 

硅谷银行破产的影响

美国的银行破产制度起源于1929年到1933年的经济大萧条。罗斯福上台之后的新政措施即包括通过1933年和1935年《银行法》，明确美联储职权，并建立联邦存款保险公司。1950年《联邦存款保险法》的出台明确联邦存款保险公司具备吸收存款保险和处置风险银行的职责。此时联邦存款保险公司还只承保吸收存款的金融机构，即大众理解的商业银行。本次风险处置的硅谷银行和签名银行均属于此类。

联邦存款保险公司的一大职能即为吸收存款保险用以保护受损失储户。所有国民银行和联邦储备体系会员银行必须参加存款保险系统，按比例缴纳保险费用，构成存款保险基金，由联邦存款保险公司统一运作和管理。当银行出现危机时，从存款保险赔付最高偿付限额以下的储户。现阶段限额为25万美元。

联邦存款保险公司另一重要职能则是风险处置，按照美国法的概念称之为“接管”（receivership）。在处置硅谷银行的过程中，美国联邦存款保险公司被指定为接管人，直接介入硅谷银行的运营，由其设立了圣克拉拉存款保险国家银行（Deposit Insurance National Bank of Santa Clara），并将硅谷银行全部投保存款（25万美元以下）转移至该银行。

1991年修订的《联邦存款保险公司改进法》增加了“最低成本”（least cost）原则，即在使用存款保险基金或进行资产出售（purchase and assumption, P&A）之时均需保证所支出成本最低。可简单理解为只赔付最高偿付限额以下的储户。与此对应的则是“系统风险例外”（systemic risk exception, SRE），即可以超出最低成本，保兑最高偿付限额以上的储户。采取此种措施须经2/3美联储和联邦存款保险公司董事会成员的书面建议，并由财长咨询过总统后决定。本轮处置硅谷银行和签名银行过程中均适用了系统风险例外，保兑了全部的储户，包括存款25万元以上的储户。值得注意的是，美国政府宣称为储户提供全额保障并不会导致纳税人的损失，其主要原因是硅谷银行以其资产为政府提供的保障提供了担保。然而，一旦硅谷银行的担保财产发生贬值时，公共资金仍有可能遭受损失。

除了针对商业银行外，针对其他金融机构也有特殊处置程序。2008年金融危机暴露了当时美国银行破产制度的不足，以雷曼为代表的投资银行和银行/金融控股集团并不在行政处置的范围内，只能申请司法破产程序从而引发后续危机的传导。2010年《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》第二编设置了有序清算机构（Orderly Liquidation Authority），将行政处置的范围扩大到吸收存款的商业银行之外的其他金融机构。行政机关直接介入其他金融机构危机处置的条件必须是该机构可能造成系统性风险，严重影响金融稳定。

 

 

中国的银行会破产吗？

我国银行业整体而言运行稳健，且我国监管体系严格，银行业风险较为可控。但这并不意味着我国银行并不会破产。从90年代末海南发展银行，到前几年的包商银行，再到去年辽宁、河南村镇银行，应看到我国银行也是会破产的。

不过在很长的一段时间内，我国并没有完善的银行破产制度。《商业银行法》第六十四条规定：“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”《银行业监督管理法》第三十八条规定：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”然而，现有法律较为概括，并没有明确处置条件和范围，也没有对处置机关职权和债务债权人的权利义务有具体规定。目前这两部法律正在修订过程中。

2015年《存款保险条例》的出台为破产银行的存款人的利益提供了法定的保障。与美国类似，根据该条例，投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全。目前我国设定的最高偿付限额为人民币50万元。

受到国际政经局势变化、疫情以及经济周期的影响，我国金融系统也面临很大的压力。党的二十大报告指出，要强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性风险底线。《2022年政府工作报告》首次提出设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患。中国人民银行随即会同发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局积极推进金融稳定法立法工作，首先于2022年4月6日发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》。（参见郭帅：《金融稳定法（草案征求意见稿）》评析——健全金融风险防范化解和处置机制 | 破产池语）2022年12月27日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第38次会议审议了修订后的《金融稳定法（草案）》。草案的主要内容包括：建立金融稳定工作机制，强化金融风险防范机制，完善金融风险化解机制，明确金融风险处置职责分工和后备资金来源，充实金融风险处置措施等。此外，《企业破产法》的修订也在讨论专章规范金融机构破产，未来可能形成行政处置和司法破产并行的局面。

此次硅谷银行及其后续连锁事件引发全球对于金融系统稳定的关注和讨论，也再一次提醒从业者和民众银行破产不是不可能的。本次危机是否还会扩大、是否会影响到国内金融市场仍需持续关注。但此次事件已凸显了银行破产立法的重要性和紧迫性。未来无论是国内金融市场的自身问题还是外国金融市场的危机传导，我国均需要一套更加稳健、有效的应对系统。

 

 

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