注：本文发表于《中国政法大学学报》2021年第4期。推送版本有改动，引用请以刊物发表版本为准。

 

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一、重整制度的功能与效率

二、司法解释/文件视野下的破产重整效率优化

（一）债务人自行管理制度与破产重整效率优化

（二）担保权与破产重整效率优化

（三）债权人程序参与权保障与破产重整效率优化

1. 债权人委员会的职权优化

2. 债权人会议表决机制的简化

3. 债权人知情权制度改革

（四）庭外重组、预重整与破产重整效率优化

三、破产重整效率优化的挑战与出路

（一）破产重整中新融资主体的权利保障

（二）重整投资人的选任和保护

（三）偿债方式与金融监管政策间的龃龉

（四）调整行政和司法权力在破产程序中的配置

四、结语

摘要：通过破产重整制度依法、高效率地拯救困境企业，是利害关系人高度关注的问题。最高人民法院近几年的司法解释/文件已表明对重整效率的支持态度，但仍需根据实践经验在立法上确认和完善。提升破产重整效率的核心应当是消除各主体参与重整程序的疑虑与障碍，最终调动各主体实现重整成功的积极性。债务人自行管理的贯彻，及时处理不是重整必需的担保物，完善债权人程序参与权，同时充分保护新融资主体，有效保障预重整投资人是未来立法应当指向的目标。

 

关键词：破产重整；效率；债务人自行管理；债权人委员会；新融资；重整投资人

 

健全破产制度是发展中国特色社会主义市场经济的必然要求，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出在社会主义市场经济法律制度中需要“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出”。在我国进入新发展阶段和供给侧改革不断深入的背景下，全国人大常委会于2020年11月27日通过了《企业破产法》修改立法计划，改革和完善破产制度的日程表逐渐清晰，《企业破产法》的修订结果势必将在回应实践中的对破产制度的需求与关切。

 

依照现行的《企业破产法》，破产制度的具体程序包括破产清算、破产重整和破产和解。三类程序中，破产重整制度是盘活特殊资产、挽救困境企业、解决债务风险的最为常用的市场化、法治化路径。最高人民法院工作报告显示，2020年全国法院审结破产重整案件728件，盘活资产4708亿元，让532家有发展前景的企业重获新生，帮助48.6万名员工稳住就业。但重整制度在法律层面的改革与完善已经明显滞后于实践发展，不能满足实践过程中的全部需要。有学者指出，虽然《企业破产法》第一次对重整制度进行了系统规定，但并未能对重整制度所蕴含的“促进”导向基于充分体现。现行立法更多考虑的是破产法律程序的公正性，对提升困境企业重整效率兼顾不够[1]。企业在被人民法院裁定进入破产重整时，往往已经背负极其沉重的债务负担，并面临其他更多种类的风险。迟滞的破产重整程序将极有可能造成债务人企业的营运价值、客户资源丧失，降低债权人对管理人、债务人的信任，影响潜在投资人的投资意愿、引发债务人企业职工的猜测怀疑等不利后果，如何运用企业重整的制度框架，实现在较短时间内快速重整、有效地拯救困境企业、化解风险以及市场主体退出，不仅是实务界面对的重要课题，更是破产法制下一步完善健全的重要立法方向。

 

尽管有关标准合理性遇到一定质疑，现有的学术成果研究拆解和分析世界银行关于营商环境的评价标准，以期对我国的破产制度改革建言献策[2]。世界银行的营商环境报告提醒国内立法界、实务界、学术界对包括办理破产事项等有关事项的重视，推进一系列立法层面的针对性措施落地见效，但仍存在与先进经济体之间的差距。2020年世界银行《营商环境报告》显示，我国在破产时间一项指标为1.7年，为最佳表现者所需运行时间的4倍多，从债权人回收债权的角度反映出我国破产法整体的运行效率。从比较法角度上观察，我国破产程序也仍有较大的改进空间，特别是在压缩包括重整程序在内的破产程序运行时间，故而提升重整效率也是营商环境优化的必然选择。

 

2020年4月25日，最高人民法院印发的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》的通知中将推进破产案件依法高效审理和服务和保障国家经济高质量发展，助推营造国际一流营商环境联系起来。在该份文件中，最高人民法院通过改革公告、受理等程序流程，完善债务人财产接管和调查方式，提升债权人会议召开和表决效率，构建简单案件快速审理程序等方面推进破产案件依法高效审理。但上述措施没有彻底解决通过破产重整路径拯救困境企业的全部问题。从立法位阶的角度看，《关于推进破产案件依法高效审理的意见》所处层次不高，从内容来看，《关于推进破产案件依法高效审理的意见》一部分举措是为解决疫情对破产审判工作的现实影响，从而回应和承认实践中的部分工作方式的合法性与合理性，但在重整实践日益丰富，特别是重整投资人日趋成为重整程序的重要参与主体的背景下，没有通过改革既有制度或提供制度供给深层次解决现行破产重整制度效率的障碍。

 

本文认为，破产重整效率提升的实质是在维护债务人、债权人、投资人等参与方的合法权益。而现有破产重整制度运行效率仍具有提升空间，核心是在依照破产法基本原理的基础上，创新破产程序运行、裁判与事务管理的体制机制，改变重整程序下的权利（力）分配格局，提升重整制度的灵活性，为各参与方提供更加广阔的制度空间，从而在保护各利益相关主体合法权益的基础上，充分调动各主体的能动性，有效提升重整成功的几率，避免因制度供给不足导致债务人企业走向破产清算。现有研究对提升破产重整程序的路径缺乏体系化的梳理和对权利保障视角的观察，或尚未意识到有关制度对提升破产效率的重要意义。

 

优化重整制度的运行效率，首要任务是厘清破产重整制度的框架与功能，明确为何挽救困境企业需要选择破产重整这一路径。在梳理《企业破产法》的重整制度框架的基础上，本文结合最高法院颁布的司法解释/文件中有关，总结分析对重整效率可能具有影响的现有制度，并从重整投资人和破产法以外其他法域的角度探索新的优化路径。

一、重整制度的功能与效率

 

运用破产重整制度顺利化解困境企业风险的重要前提，是制定一部能够获得各方认可的重整计划，而就产生重整计划的机制，《企业破产法》除规定重整计划的起草主体、表决和通过重整计划的程序外，并无太多着墨之处，重整计划的具体内容应当由起草主体根据债务人的实际情况，同利益相关主体协商后得出，这也表明重整制度的核心机制应当是各相关主体间的协商机制，重整制度的基本架构理应朝着有利于当事人主体之间的谈判、协商展开构建。

 

美国有法律学者认为，重整计划既是债权人、债务人及债务人出资人之间达成的合同，又是债权人与股东对重整债务人所进行的投资[3]，因而破产重整程序，以及随之产生的重整计划，实质上具有对债务人企业过去和未来的双重影响。根据《企业破产法》第81条的规定，重整计划的法定构成包括：债务人的经营方案、债权分类、债权调整方案、债权受偿方案、重整计划的执行期限、重整计划执行的监督期限、有利于债务人重整的其他方案等。相较于破产和解制度，《企业破产法》明确要求重整计划起草主体制订具有可行性的经营方案，更加凸显破产重整制度为债务人带来的更生功能，而非单纯意义上的消解债务。

 

考虑到破产重整制度在挽救困境企业中的独有功能，重整计划的表决和通过机制至关重要。从《企业破产法》的文本看，重整计划的表决和通过分为债权人会议（包括出资人组）分组表决阶段，和人民法院裁定批准两个阶段。对债权实行分类的首要目的是达到给予债权人公平和公正待遇的要求，对类似情形的债权同等处理，确保重整计划对某个特定类别的所有债权人给予一系列同样的条件。这是确保按照破产法中确立的优先顺序处理优先权或优惠债权的一种方法[4]。通过分组表决，解决可能存在的旷日持久各方不能达成一致协议的问题，将多数人的合意藉由法定程序予以固定并推行至全体债权人，实现全体意义上的公平。而为防止部分债权人为维护自身权益滥用表决权利，导致重整计划无法依照法定标准通过，进而造成债务人企业陷入破产清算风险，破产法赋予人民法院在一定条件下强制裁定批准重整计划草案的权力，从而维护债权人、债务人、债务人职工及出资人等利益关系主体的根本利益，挽救具有重整价值的主体。重整计划的分组和表决机制的上述设计，体现的是破产重整制度内部的蕴含的宏观视野，以及内在的利益协调功能。

 

破产重整制度固有的保护、更生和利益协调功能，是债务人脱离困境、实现重生的重要保证，同时也为债权人、出资人行使和保护自身权利提供公平的参与机会和机制。但是破产重整程序如果过于琐碎、复杂，尽管会更广泛全面地保护各主体的合法权益，增加各主体参与程序的机会，但必然会徒增行使权利的成本并造成程序的拖沓，最终不利于挽救困境企业。在这一背景下，运用破产重整制度有效、快速地完成破产企业的拯救，即“重整效率”成为参与各方关注的焦点。

二、司法解释/文件视野下的破产重整效率优化

 

从直接意义上，与破产重整程序运行效率关系最为紧密的是《企业破产法》确定的各类期限，包括人民法院和管理人等参与重整程序的各方均应当依照《企业破产法》在规定的期限和节点内完成破产案件的受理审查、债权申报、起草和提交重整计划等多项工作，而部分债务人企业出于维持自身的切身利益，破产重整程序可能需要在更为有限的时间段内完成[5]。但是影响破产重整程序高效运行、实现拯救困境企业目的的因素不限于上述的期限因素。

 

《企业破产法》自2006年颁布以来再未进行任何修改，制度供给已不能完全满足实践需要。为适应经济社会环境的快速变化，最高人民法院、国家发改委等多部门以司法解释、司法文件或联合发文的形式发布一系列有利政策在《企业破产法》构建的破产程序基础上不断优化破产程序的诸多细节，以冀在保护利益相关主体的合法权益的前提下，有效提升破产重整程序的效率，包括最高人民法院、国家发改委等13部委发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称“改革方案”），最高人民法院发布的《企业破产法》司法解释三、《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号，以下简称“九民会议纪要”）、《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53 号，以下简称“破产会议纪要”）等文件。本部分将结合上述文件，分析和考察参与破产重整程序的各类主体提升破产重整制度效率的具体路径。

 

（一）债务人自行管理制度与破产重整效率优化

 

在我国《企业破产法》规定的破产重整程序进行过程中，人民法院指定的管理人对企业的财产和营业享有当然的管理权力和义务，而《企业破产法》第73条规定的债务人自行管理模式则是相对例外的状态，其需要债务人的申请和人民法院的批准。我国《企业破产法》的债务人自行管理制度借鉴《美国破产法典》第11章程序规定的DIP制度（debtor in possession）,但和美国破产法的DIP制度不同的是，我国的债务人自行管理是在管理人监督下的自行管理。《美国破产法典》第11 章程序的基本特色之一就是“经管债务人”理念[6]。相比《美国破产法》第11章程序对债务人的赋权，我国《企业破产法》则侧重于通过管理人对债务人在重整期间的行为予以监督，债务人自行管理的色彩稍显弱化。

 

当然，采取自行管理模式同时还要兼顾债权人利益，因此，就如何把握批准债务人自行管理的具体条件存在不同的观点，大致分为三种：第一种观点认为，法院原则上应当批准债务人自行管理申请，除非有证据证明债务人自行管理可能损害债权人利益或者延迟重整程序。理由是重整程序中债务人自行管理有利于保持债务人营业价值而间接让债权人受益，管理人通常没有能力也不可能在短时间内熟悉债务人的经营状况并维持债务人的营业价值，因此债务人提出自行管理申请原则上应当获得批准，有相反证据证明债务人不适合自行管理的除外，该举证责任应当由异议人承担。第二种观点认为，法院批准债务人自行管理财产和营业事务应当征得债权人会议或者主要债权人同意。理由是债务人自行管理属于影响债务人财产价值和债权人清偿利益的重大事项，应当征得债权人会议的同意。第三种观点认为，应当明确债务人自行管理的条件或者标准，规范法官的自由裁量权，法院根据预先设定的条件或者标准对债务人自行管理的申请进行审查并批准[7]。

 

现有的司法文件接受上述第三种观点，即以规范法官自由裁量权力，并明确管理人监督权为出发点，界定法官、管理人和债务人各自在重整程序中对于经营管理权的权利边界。如破产会议纪要提出，人民法院需要督促管理人制定监督债务人自行管理的具体细则。而九民会议纪要进一步细化债务人自行管理的审查标准与矫正机制，首先提出法院审查批准债务人自行管理时的具体标准，同时赋予管理人、债权人对债务人继续行使自行管理的异议权利，在债务人滥用或者怠于行使自行管理权以至于损害债权人权利时，经管理人、债权人向人民法院申请，可以恢复管理人管理模式，由管理人依法接管债务人的财产和营业[8]。

 

债务人自行管理制度何以优化破产重整的效率呢？相较于人民法院指定的管理人，债务人及其内部工作人员自身往往对债务人陷入破产的原因、企业的经营活动状态更为了解。人民法院允许采取债务人自行管理模式，也体现对债务人管理层的信任，充分发挥既有的债务人工作人员尤其是高级管理人员的能力、技术，节约管理人实施管理或另行聘请工作人员的成本，激励债务人特别是债务人管理层推进重整程序、实现重整成功。破产重整程序顺利推进的关键因素之一是取得债务人的配合和支持，一旦债务人不配合人民法院、管理人开展工作，重整进展效率即会受到明显的影响，尽管《企业破产法》对债务人拒不配合的行为制定罚则，但是单纯的惩罚并不能实质性地改善管理人执行有关职务时遇阻的情形。因而赋予符合一定标准的债务人在重整期间自行管理权利，有助于顺利推进重整程序，提升重整程序运行效率。申言之，只有当企业具有持续经营价值，并且利益相关者对于债务人（管理层）仍然存在信任时，才可以由更加熟悉企业经营管理的债务人自行管理，并平衡不同主体的利益冲突[9]。

 

从解释论的角度考虑，一个当前立法条件下亟需明确的问题是，债务人自行管理可能行使的边界为何？这个问题的结论将直接影响破产管理人的监督范畴和能力，更直接影响债权人的切身利益。从《企业破产法》原文的角度看，债务人自行管理的职权限于管理财产和营业事务。《企业破产法》第 73 条第2款规定：“有前款规定情形的，依照本法规定已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务，本法规定的管理人的职权由债务人行使。”因此，与《美国破产法典》第11章程序规定的 DIP 制度不同的是，《企业破产法》上述规定自行管理债务人并不能完全替代管理人行使职权，从现有实践经验的反映来看，如果管理人的职权全部由自行管理债务人行使，存在可能导致自行管理债务人道德风险和权力滥用的忧虑。因此，“本法规定的管理人的职权由债务人行使”应当结合上文“管理人应当向债务人移交财产和营业事务”，限缩解释为“管理人职权中有关财产管理和营业经营的职权应当由债务人行使”较为妥当。《企业破产法》第 25 条规定的调查财产权、接收债权申报和审查权、破产撤销权、诉讼代表权、提议召开债权人会议等其他职责原则上仍由管理人行使。但从立法论角度，管理人行使上述职责是否以债务人自行管理存在相关权利滥用，进而从管理人监督的角度启动可以上述职责，亟需进一步细化。笔者认为在现有制度的框架下，应当要求采取自行管理模式的债务人，坚持同管理人管理模式下管理人履行职务的同等标准，履行管理人同样的向人民法院、债权人委员会等主体的报告义务，法定重大事项及时提请债权人会议讨论表决，从而推动债务人有序行使自行管理权力，有效维护债权人的合法权益。

 

从立法论角度考虑，基于破产法修订的可行性，本文建议改变现有立法以“管理人管理为原则，债务人自行管理为例外”的模式，采取“债务人自行管理为原则，管理人管理为例外”的模式，债务人原则上在重整期间保留自行管理的权利，人民法院认为债务人自行管理不符合全体债权人利益，或债务人明显丧失债权人信任的，可以裁定管理人接管债务人的财产或者营业事务。

 

（二）担保权与破产重整效率优化

 

《企业破产法》第七十五条第一款规定：在重整期间，对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使。但是，担保物有损坏或者价值明显减少的可能，足以危害担保权人权利的，担保权人可以向人民法院请求恢复行使担保权。在司法解释/文件的内容射程中，就有财产担保债权人就担保财产行使权利作出较《企业破产法》更加细致的规定，规范债权人行使有关权利的具体方式。

 

何种情况下应当暂停担保权人行使担保权，是在理论上和实践中是存在不同观点的重大争议问题。首先，在重整程序中担保权暂停行使的范围上存在争议。一种观点认为，担保物权暂停行使的范围必须根据企业重整是否需要使用该项担保财产来确定，对非重整所必需的财产就不必暂停担保物权的行使，应当及时清偿担保债权人。另一种观点认为，全体担保权人应当按照《企业破产法》第75条规定暂停行使权利，因为区分不同性质或者范围将导致担保债权人之间的不公平。其次，是否赋予担保权人救济权问题。一种观点认为，应当保障担保权人的期限利益，如果不能明确法院是否批准担保权人，恢复行使担保权的申请，将导致担保权人的申请不能获得及时保护。另一种观点认为，现有法律规定下，基于重整程序的复杂性，不宜限制法院的审查期限，应当给予受理破产案件法院更大的自由裁量权[10]。

 

在以上问题为背景的破产案件实践中，确实存在对重整程序继续进行不必要的担保物的处置问题。无论是从债权人个体的角度还是从管理人角度，及时处理对不是重整所必需的担保物，将有效减少经营成本的问题，因而其实也是与快速重整、重整效率息息相关。例如，在大连中院审理的大连高金科技发展有限公司（以下简称“高金科技”）重整案中，高金科技是威海华东数控股份有限公司（股票代码002248，以下简称“华东数控”）的第一大股东，持有华东数控股票49,376,000股，占总股本的16.06%，股票质押权人为华夏银行。经质押权人华夏银行申请，大连中院在重整程序在批准华夏银行关于恢复行使对担保物行使质押权的请求，高金科技持有的上述股票在重整程序中拍卖成交，质押权人实现了质押权。

 

九民会议纪要部分优化重整程序过程中担保物权的行使规则，首先规定了重整申请受理后，管理人或者自行管理的债务人应当及时确定设定有担保物权的债务人财产是否为重整所必需。如果认为担保物不是重整所必需，管理人等应当及时对担保物进行拍卖或者变卖，拍卖或者变卖担保物所得价款在支付拍卖、变卖费用后优先清偿担保物权人的债权。同时规定，在担保物权暂停行使期间，担保物权人根据《企业破产法》第75条的规定向人民法院请求恢复行使担保物权的，人民法院应当自收到恢复行使担保物权申请之日起三十日内作出裁定。[11]较《企业破产法》有关条文本身，九民会议纪要扩大解释了变卖、处置担保物的适格主体，并同时要求管理人、债务人应当主动判断担保物为重整所必需，优化担保物权在重整程序中的行使规则。有学者将管理人等主动调查并依据情况实施拍卖、变卖担保物的规定称为“平衡保护义务”，是有权主体为担保物权提供的保护，并提出在符合九民会议纪要有关规定的前提下，担保权人也可以通过协商方式，请求管理人等履行此项义务[12]。同时规定债权人向人民法院申请行使担保物权的程序作出进一步细化的规定，便于有财产担保的债权人规范行使这一权利。

 

那么按照九民会议纪要的规定，行使担保物权的限制解除后，有财产担保债权人可以行使权利并因此得到受偿时，是否属于债务人向该等债权人个别清偿违反债权平等原则？实践中，确实存在实现担保物权的主体和实际受偿的主体分离的规定和现象，九民会议纪要的有关内容也初步建立特定条件下，由管理人、债务人替代债权人实现担保物权，并向担保物权人清偿的模式。笔者认为，实现担保物权的主体和实际受偿主体呈现分离态势是完全可以接受的，此种情形下的清偿并不会违反债权平等原则，也不会构成个别清偿。

 

阻却债权人行使担保物权的理由不只限于重整程序所必需，《企业破产法》第75条旨在促进债务人企业在破产保护期内继续运营，使得债务人企业不必担心主要资产被担保权人变价，但该条尚未规定在债权人和管理人（或自行管理的债务人）在对担保物是否需要处置时产生冲突时的兼顾双方利益的解决机制。在美国《破产法》上，担保权人只在债务人或破产管理人不能对担保物提供充分保护时才能申请排除中止，恢复行使担保权[13]。九民会议纪要也作出类似规定：在债权人申请符合《企业破产法》第75条的规定的前提下，管理人或者自行管理的债务人有证据证明担保物是重整所必需，并且提供与减少价值相应担保或者补偿的，人民法院应当裁定不予批准恢复行使担保物权。

 

除上述两类原因外，笔者认为若重整期间担保物毁损、灭失或者被征收等情况下，《企业破产法》第75条规定的关于担保财产的风险已经现实化，人民法院应当允许担保权人行使权利，债务人获得的能与债务人财产相区分的保险金、赔偿金或者补偿金等应当优先用于向担保权人清偿债务，《企业破产法》修订时应当考虑这一情形。

 

（三）债权人程序参与权保障与破产重整效率优化

 

1. 债权人委员会的职权优化

 

破产程序中，债权人会议是债权人在破产程序进行期间接收信息、表达诉求、行使权利最为重要的平台，也是形成债权人形成集体意志的重要机制。大型企业破产重整案件中，在破产案件受理前金融机构依照原银监会印发的《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》成立金融机构债权人委员会，大型企业的重整程序启动前成立金融机构债权人委员会的案例开始越来越多[14]。

 

鉴于债权人，特别是大型企业破产案件中，债权人往往数量众多、地域分布较广，筹备难度大、成本高，难以全程、全时间监督债务人在破产程序中的各项工作。因而《企业破产法》允许债权人会议以决议形式设立债权人委员会，并允许在一定范围内由债权人会议授权债权人委员会行使其职权。值得注意的是，法院受理破产后，只有在第一次债权人会议之后才能成立债权人委员会。但是，这一做法对于债权人委员会尽早参与和行使重整计划制定的谈判权非常不利，同时也严重阻碍了债权人对是否采用自行管理模式等重要事项发表意见的机会，应当在立法上予以完善，可以借鉴美国法上的制度，在破产案件受理后即成立任意性或义务性债务人委员会[15]。

 

《企业破产法》建立起债权人会议和债权人委员会之间的基本关系，而破产法司法解释三明确债权人会议授权的“负面清单”，即申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬、监督管理人以及决定继续或者停止债务人的营业。另外与债权人会议的表决机制不同，债权人委员会表决机制以人数为标准，不再参考金额标准。一般认为，此种设置的原因在于债权人委员会成员本身是由债权人会议选任的债权人代表，其产生过程已经反映了债权额的要求，故而在表决事项中不再参考金额标准。在东北特钢重整案件中，金融机构债权人委员会由债权金额较大的债权人担任主要成员，金融机构债权人委员会有效发挥协调债权人的优势，提升了债权人会议表决通过重整计划的成功率和效率。

 

债权人委员会作为常设机构更便于债权人行使监督权利，了解企业破产重整过程中的重大事项，及时就与债权人切身相关的利益事项发表意见，有利于加强债权人权利保护程度和对管理人、债务人的监督。同时对管理人、债务人来说，设立债权人委员会能够有效提升自身开展工作的合规性，通过获得债权人委员会的认可即可实施部分决策，缩短实施重大决策的决策回路和所需要的时间。逐步探索以定量授权取代定性授权，减轻管理人或自行管理的债务人履行报告义务的负担和成本[16]。便利债权人和管理人、债务人在破产法确定的框架下行使权利（力），提升优化破产重整效率。然而债权人委员会的议事方式，债权人委员会如何行使重整程序相关事项的决定权、谈判权和监督权也无明文规定。实践中更多的案例是由管理人将债权人委员会有关事项事先提交债权人会议表决通过决议的方式解决职权问题。这种立法和司法现状导致债权人委员会的作用受到严重限制，无法充分做到依法对管理人、债务人实施监督或依法有效实施决策。笔者认为，从债权人委员会的实体权力上，应当依照《企业破产法》第61条、68条的规定藉由债权人会议的授权扩充债权人委员会的职权，保障债权人委员会能够依法行使职权。在债权人委员会的决策程序上，立法部门应当建立债权人委员会的议事规则或提供相应指引性规范，从而在程序意义上保证债权人委员会能够妥善履职。

 

2. 债权人会议表决机制的简化

 

为提升债权人会议分组表决重整计划的效率，破产法司法解释三第十一条首先肯定非现场会议的表决形式和表决效力，其次还允许在权益未受到调整或者影响的债权人或者股东，参照《企业破产法》第八十三条的规定，不参加重整计划草案的表决。这些举措同时有效降低债权人、管理人参与、组织债权人会议的成本，提升会议的表决效率，进而有效提升重整效率，另外还起到防止滥用强制批准的机会。但就“权益未受到调整或者影响”的判断标准，目前并无明确规定或主流观点。有观点认为，破产重整案件中债权人或者股东权益未受到调整或者影响的情形也很少发生，无论是利息计算标准、清偿时间等，在重整计划草案中作出了新的安排，都属于受到调整或者影响的情形，更不用说调整本金的金额或者期限[17]。这一观点以及实践案例无不从侧面表明，很难证明债权人和股东权益未受到调整或者影响。

 

3. 债权人知情权制度改革

 

债权人除通过债权人会议、债权人委员会这样的集体机制行使权利，还可作为个体债权人行使知情权，保护自身的正当权利。债权人知情权作为破产程序中的重要程序性权利，可以妥善解决破产程序中信息不对称的问题，有效监督破产案件的管理与进程。世界银行将对“单个债权人”（individual creditor）知情权的保护作为评价营商环境的重要标准[18]。确保债务人充分信息披露是各国破产立法共识，但重点需要讨论的是，基于保护单个债权人知情权需要是否应当赋予单个债权人的查阅权？

 

《企业破产法》第五十七条第二款规定，“债权表和债权申报材料由管理人保存，供利害关系人查阅。”第六十八条第二款规定，“债权人委员会执行职务时，有权要求管理人、债务人的有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。”上述规定明确区分了单个债权人基于债权知情权的查阅权和债权人委员会基于监督职能的查阅权两种情形。根据《企业破产法》第二十三条、第六十八条第二款的规定，从上述规定进行体系性解释，债权人会议、债权人委员会有权要求管理人或者债务人对有关事项作出说明或者查阅破产程序中有关文件，但单个债权人的查阅权仅仅限于债权表和债权申报资料。而破产法司法解释三第十条则将单个债权人可以查阅的范围扩大解释至财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料，并再次明确债权人的保密义务。

 

笔者认为，破产法上单个债权人知情权完善的一个样本是公司法上股东知情权。公司法第三十三条规定，“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。股东可以要求查阅公司会计账簿。” 但股东要求查阅公司会计账簿涉及商业秘密，公司法第三十三条赋予公司拒绝提供查阅的权利，前提是“有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的。”从公司法的上述规定可供借鉴的是，未来破产法的立法中单个债权人查阅权应当从查阅目的、信息范围等方面予以规制。首先，从查阅目的的正当性而言，单个债权人查阅有关债务人信息应当设置两个前提条件：1.债务人隐瞒信息或者信息披露不充分且拒不披露；2.债权人会议、债权人委员会和管理人的监督和调查失效。其次，为了保证信息的完整与及时披露，一些国家甚至发展了标准化的信息披露表格，供债务人或其管理层成员（若提供虚假或误导信息将遭受法律制裁）或法院指定的独立第三人或管理人填写[19]。笔者认为，尤为重要的一点是，破产法应当安排独立人士来审阅与分析债务人披露的信息。如果允许单个债权人任意行使查阅权固然可以促使债务人充分披露信息，显然存在一大弊端是单个债权人有滥用查阅权的可能性，同时每个债权人都要求行使查阅权的话管理人将不堪重负，严重干扰破产程序的进程。

 

（四）庭外重组、预重整与破产重整效率优化

 

破产会议纪要第22条提出探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接，允许重整程序启动后，依照程序启动前由利害关系人达成的有关方案作为基础起草重整计划草案，并交由债权人会议审议表决和人民法院批准，从中央文件层面推动庭外重组制度和正式重整制度的衔接。改革方案则提出要实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接。这两份文件提出的改革举措，实质上包含三个层次的制度建设问题：一是庭外重组和预重整之间的关系问题，二是预重整自身机制建设问题[20]，三是预重整阶段形成文件的效力转化问题。

 

九民会议纪要第115条则就预重整期间达成的方案内容效力提出，拟表决的重整计划草案内容与重整前达成的有关方案内容一致的，在债权人会议表决时有关债权人对重整前方案的视为同意该重整计划草案，不再参与表决，强化庭外程序形成方案的约束力，增加债权人接受重整计划草案的可能，可以形成一份利害相关人接受度较高的方案。而形成这样一份文件，需要保障参与庭外重组的各方能够给获得足够的信息作出决策、对拟在庭外重组阶段形成的方案发表意见，唯有如此才能使得债权人表达真实意愿、作出有效决策。

 

从域外经验和有关实践来看，庭外债务重组的成功取决于其背后是否有强大支撑——要么是某一权威的政府机构，要么是高效的破产制度。还有一种可能，则是通过发展庭外债务重组实践，来强化负责实施与推进庭外重组工作的政府机构的权威[21]。日本于2007年在总结现有经验的基础上发展出事业再生ADR这一机制，由日本法务省及经济产业省公认的专家团体主导庭外债务重组程序，其中专家类型包括会计师、律师、资深学者等，事业再生ADR程序向债务人提供明确的规则化流程，并通过专家主导模式确保程序的中立性、公正性，同时ADR程序能够全额保护供应商债权，有效维护企业的营运价值[22]。

 

同样的原理也存在于国内。笔者认为，鉴于当前国内缺乏有效的、具有公信力的庭外机制，债权人之间难以自发形成和组织各类庭前会议工作。若债权人、股东希望债务人能够向破产重整程序发展，则应该坚持在有管辖权的人民法院监督和临时管理人的推动下开展协商、谈判，以保障该程序有序展开、公平公正。实际上，由于庭外债务重组和预重整在我国中央立法层面尚属空白，为了降低制度性成本，提高破产制度效率，各级人民法院结合自身工作实际，制定各自庭外重组和预重整规则，探索庭外重组、预重整与正式重整制度的衔接，深圳、北京等地法院制定的有关预重整程序的规则中已经鲜明地体现出法院参与的特征，在实质上属于法庭内的保全措施。笔者认为，应当将完全由债权人自发形成、组织的债务重组和人民法院介入的预重整区分开来，作为两种相同功能但不同构造的活动加以考察和研究。

 

除在预重整自身的程序构造上尚待完善外，预重整阶段形成成果转化机制也应当是《企业破产法》在下一阶段应当建立和完善的重要制度。在美国法上，为避免法庭内重整带来的高额成本和时间拖累，同时又要形成对异议债权人具有约束力的重整方案，一种被称为“预先打包”式的重整计划得到有关主体的采用，对于预先打包式重整计划，在债务人申请重整之前，对计划条款的同意及对计划的通过就已经完成了征集。申请重整的目的只是为了取得法院对之前已经通过的重整计划的批准，从而根据有关规定实现对异议债权人的约束。对于计划的批准过程，债务人在破产程序启动之前已经获得的赞成意见仍然有效[23]。笔者认为，未来在《企业破产法》的立法中应当参照美国法上的经验，人民法院可以有条件地批准当事人之间在债务人进入破产程序前达成的债权债务处理协议、出资人权益调整协议或者提前制作的重整计划草案，具体审查需要参考的因素包括债务人对自身有关信息的信息披露水平、各方对债权数额性质及有关财产价值的认可度以及各方对有关协议、方案的接受度等。对符合条件的方案、协议，人民法院应当予以认可——通过建立健全完善的效力转化与认可机制，有效调动当事人对预重整、庭外重组制度的认可度和信心，最大程度保障重整程序的成功可能，降低债务人企业进入重整程序后可能面临的各类风险，从而有效提升重整程序的实施效率。

三、破产重整效率优化的挑战与出路

 

（一）破产重整中新融资主体的权利保障

 

由于进入破产重整程序的企业往往面临严峻的资金压力，难以维持重整期间正常的生产经营活动。为有效保持债务人的重整价值以及破产重整过程生产经营活动，顺利和高效地推进重整程序，有必要允许债务人引入外界提供的借款融资。但新进融资必然会导致债务人债务负担的加重，在经营不顺的情形下甚至会导致债权人整体受偿比例下降。因此，新融资债权人优先清偿制度在设计上一方面应明确对新融资债权人的支持，鼓励市场资源进入破产程序为债务人继续经营提供资金；另一方面应明确清偿顺序，以防止既有债权人与新融资债权人矛盾的出现。各国破产法为程序中新融资债权提供优先清偿顺位的做法也已逐渐成为一种通识[24]。世界银行在其营商环境评价框架中，将破产程序中是否允许为履行职务而获取新融资、以及该等新融资在破产程序清偿过程中的保护顺位作为营商环境评价的重要采分点。

 

在破产法司法解释三出台前，我国法并未明确对破产案件受理后的融资的性质，不过在司法实践中，部分法院以判决的形式认定相应价款属于共益债务。如（2014）粤高法民二破终字第2号判决中，广东高院认为有关借款系经由债务人的破产管理人确认且约定用于 “破产重整期间继续营业而应支付的劳动报酬、水电费用、安保费用和社会保险费用以及由此产生的其他费用”之目的，系为维护全体权利人和破产财产利益而发生，确认该笔借款属于共益债务，依法应予偿还。

 

为有效优化我国的营商环境，破产法司法解释三第二条第一款在重申管理人或自行管理的债务人依法可以借款的基础上指出，这种为继续营业的借款可以优先于普通债权清偿,优先权基础为参照共益债务予以清偿，但清偿顺序又应当排在有财产担保的债权之后。尽管破产法司法解释三在条文中并未将该条的适用限制限定在破产重整程序之中，但从实践的运用效果来看，无疑破产重整程序将更有这一制度运用的价值和机遇。以成文法的形式明确新融资的顺位，有效保护新融资提供者的资金安全，才能提升新融资提供者的融资积极性，进而提升重整效率。

 

另外，尽管破产法司法解释三在此处将破产案件受理后描述为“参照”，但是对比破产法司法解释（三）征求意见稿的有关内容不难看出，采取“参照《企业破产法》第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿”这一表述是对现有立法位阶的服从，不应直接突破《企业破产法》对共益债务类型的封闭式列举。破产法司法解释（三）的上述规定也引起世界银行有关方面的关注，并最终认可司法解释对于实践的指导作用，在2020年发布的营商环境报告中，在管理债务人资产指数一项中，中国在“是否包括允许债务人（或其破产管理人代表）在破产程序启动后，为履行其职能而获取融资的条款”，“资产分配期间，破产程序启动后融资相对于普通无担保债权人是否享有优先权”两项相应得分分别增加1分[25]。

 

重整期间的新融资一方面可以增强重整期间企业经营活力，维持重整价值，但是另一方面应当看到新融资会增加债务人的负债规模，如果没有足够的理由、合理的程序对其加以保护和认可，一是不能完全保障新融资提供者的合法权益进而无法起到鼓励有条件的融资方提供资金的功能，二是造成新融资提供者和既有债权人之间就有限的偿债资源矛盾。破产法司法解释三出台后，有关破产期间提供新融资清偿顺位的规定打消融资方的部分顾虑，有效提升重整的效率，增强债务人重整期间维持重整价值的可能。在庞大汽贸集团股份有限公司（股票代码601258）重整案中，管理人积极协调多方资源并报请唐山市中级人民法院许可，成功争取国有控股的石家庄国控投资集团有限责任公司为民营企业庞大汽贸集团股份有限公司重整期间提供6亿元融资，有效满足重整期间债务人企业的生产经营资金需求，实现了快速的重整的，而出借方资金依据破产法司法解释三第二条的有关规定也得到足够的法律保障和及时清偿。

 

有观点认为，破产法司法解释三对破产程序中新融资的保护力度仍显不足，可参考域外经验设置“超级优先权”，允许特定情形下，破产程序债务人得到的新融资优先于对债务人特定财产享有担保的债权得到清偿。从国外经验来看，美国破产法典第364条（d）项规定，若债务人无法藉由前述三种方式（即通过364条（a）、（b）、（c）项）获得资金，且既存担保权人已得到适当保护，此时，在通知、听证并获得法院批准后，债务人获取的信用融资优先于已经存在的担保债权[26]。加拿大的破产法判决中,特定条件下经法院批准，也将赋予DIP融资优先于有财产担保债权得到清偿效力[27]。应该看到，在美国、加拿大的破产法实践就DIP融资的“超级优先权”的规定，尽管有法律文本予以支持，但是主要的适用标准是在长期的司法实践中以众多判例加以论证形成的。而从其他国家的立法例来看，也均未突破既有物权担保关系。比如，日本法明文规定法庭内重整, 程序启动后的新融资作为共益债务清偿。此外，日本《民事再生法》第120条规定，再生债务人在再生程序开始申请之后到再生程序开始之间，作出的借款、原材料的买入以及其他对再生债务人的营业的继续必不可少的行为的，法院可以许可因该行为产生的对方当事人的请求权为共益债权[28]。英国规定，赋予破产申请后融资高于管理费用的清偿顺位[29]。

 

笔者认为，结合我国民商事法律的基本原则和有关规定，物权优先于债权的原则不宜突破，因此，破产法司法解释三关于重整中新融资的定位是较为合理的。从立法论角度而言，笔者建议在《企业破产法》修订过程中，将重整中新融资的地位写入共益债务有关规定之中，理顺与有担保债权、无担保债权间清偿顺序。在决策流程上，避免过多设置对管理人依法引入用于维持企业基本生产所需（如水电费用、租赁费用）资金借款的审查流程[30]。通过明确的结构和审查程序安排，保障重整期间新融资可以顺利进行，进而提升重整效率。

 

（二）重整投资人的选任和保护

 

除重整中提供经营性新融资的主体外，为帮助债务人在重整后实现可持续发展，引入战略投资人（或称为“重整投资人”）、财务投资人就成为众多具备重整价值的企业必然的选择。战略投资人、财务投资人若为债务人企业带来新的产业资源、市场资源、人才、技术等战略性生产要素或引入资金，一方面将可能有效提升债权人获得清偿的水平，另一方面通过形成充实、合理的经营方案，真正体现重整程序的再造更生功能。

 

然而正如杜万华法官曾指出的：危困企业或者危困企业的生产能力要通过破产重整重新获得新生，战略投资人加入十分重要。但实践中，战略投资人难寻是不争的事实，这也是破产重整成功率不高的主要原因[31]。管理人和债务人能否及时对接符合条件的战略投资人，很大程度上决定企业重整是否能够成功。建立健全良好的重整投资人引入机制，消除不合理的引入障碍，是保障债务人重整成功，并提升重整效率的关键因素。《企业破产法》的下一步改革，有必要通过明文规定、发布典型案例等多种形式制订重整投资人的选任程序、选任标准，并有效保障重整投资人的合法利益。

 

1．重整投资人的选任程序和标准

 

重整投资人的选任程序和标准是破产重整中的关键问题之一，《企业破产法》对此没有明确规定。投资人的选任标准和程序应当根据企业所处的不同阶段和状况予以分析和讨论：第一个是法院受理重整申请之前债务人企业的投资引入：考虑到保守商业秘密的因素，债务人在法院正式受理重整案件前几乎不可能公布财务状况等信息以公开招募投资人，因此一般藉由“预重整”模式通过非公开谈判引进符合条件的投资人，有利于维持困境企业的运营能力和银行信贷中的信用等级、维系关键客户而不致因大规模违约而流失。债务人（或者出资人）与投资人谈判成功后将签订“并购+债务重组”（M&A）协议，为债务人提供融资和营运支持。

 

第二个阶段是债务人被法院裁定批准进入重整程序，在这种条件下引进重整投资人的常见模式有三；一是公开征集，二是非公开谈判模式（如东北特钢重整案采取非公开谈判方式确定锦程沙洲和本钢板材为重整投资人[32]，两者最终都由债权人会议表决通过方案[33]。三是，两者兼而用之。笔者认为，在法律无明文规定的情况下，公开招募投资人不是重整程序的必经程序，应当根据个案实际情况，以有利于促进重整成功为原则选择合适方式引进投资人。考虑到重整投资人，特别是战略投资人对重整后的债务人企业具有全局性、综合性的影响，故而选任重整投资人应当更加注重考察其商业性，从商业需求和法律理念等多维度综合考量。

 

对于非公开方式引入投资人，管理人或债务人在洽谈时不仅要考虑投资者可以为债权人带来的直接利益（如可用于偿还债务的资金），还应当考虑投资人是否能够缓解债务人企业陷入困境期间的财务、经营、资金压力，能否取得主要债权人的支持和信任，能否维护职工利益、保持重整价值，为重整后债务人企业长期发展带来帮助，都应该成为考察筛选的因素。具体而言，可根据如下事前、事中和事后的标准选定：（1）投资人在债务人危机期间提供资金或者资源有助于缓解债务人财务危机或者改善债务人营业状况；（2）引入投资人对推动重整程序有促进作用且投资人也承担了相应成本；（3）主要债权人参与引入投资人的谈判或者认可谈判结果；（4）债务人已经和多个意向投资人进行谈判或咨询了意向；（5）债务人引入投资人时披露的企业价值基本真实且公允；（6）根据债务人的规模和行业特点，投资人的经营管理有利于债务人恢复或者增强盈利能力；（7）投资人的信用状况能够对重整计划的执行提供充分保障。上述原则是从维护债务人企业在重整期间和重整后的营运能力、维护债权人的根本利益、最大化债务人企业与投资人间合作的商业价值等角度确定的，选定投资人不能单纯从债权清偿的角度予以考虑，而应考虑企业在重整计划执行乃至执行完毕后的长期经营。

 

其次，对于公开招募投资人，投资人提供资金清偿债权的数额以及实际偿债能力（信用）与债权人清偿利益直接相关，应当作为首要标准。但是，公开招募投资人不是公开拍卖资产，转让价格不能成为招募投资人的唯一标准，否则就不如直接进行资产整体拍卖，而不是选任投资人。因此，能否保障员工的工作岗位和劳动条件、能否维持营业的持续性等因素都可以纳入考量范围内。公开招募投资人应当遵循法治化原则，基本原则是：（1）债权人会议或者债权人委员会表决决定公开招募投资人的程序和结果，法院和管理人作为中立主体不宜作出最终商业决策，管理人有提议权；（2）偿债金额之外的标准可能对选定投资人造成重大影响的，应当在招募条件中明确记载具体的选定标准；（3）投资人选定之后，债务人或者管理人应当根据投资人提交的方案制定重整计划草案。

 

2．重整投资人的更换和保护

 

在法院受理重整申请之前的预重整中，无论是否采取不公开方式引进重整投资人，都存在法院受理重整程序后重新选定投资人的可能性，这就存在更换投资人时如何保障前期投资人利益的问题。

 

通常情况下，在重整程序中投资人将与债务人（或者控股股东）签订投资协议或者收购协议，该协议中的股权转让、重整融资及资产重组方案等内容将成为重整计划的投资人条款。如果预重整预先选定投资人的，重整申请受理后，投资人与债务人签订投资协议作为待履行合同在重整程序中应当受到一定保护，管理人应当按照《企业破产法》第18条规定作出继续履行合同的决定。如果管理人认为该投资协议不足以维护债权人利益的，管理人可以作出解除合同决定，但应当按照投资协议的约定承担违约责任。笔者认为，为鼓励债务人积极自救，提高重整成功率和效率，避免投资人之间的不公平竞争，可以借鉴美国破产法典第363条出售和假马竞标规则（staking horse bid）[34]以及韩国的实务经验考虑引进适当规制制度[35]，通过设定投资人优先购买权（First Refusal Right）和分手费（Break-up fees）补偿权，鼓励战略投资人尽早参与重整，避免更换投资人时受到不正当竞争造成的损害。通过引入假马竞标规则，一方面假马竞标人可以在获取充分信息的基础上形成对债务人有关资产的初步报价，以此种报价作为基准可以促进资产拍卖，为各利益相关主体提供有效的市场价值参考，有效防止资产被贱卖。另一方面，通过优先购买权机制和分手费机制，在为增强有关主体意愿、正式引入重整投资人做好准备的同时有效保障假马竞标人的合法权益。

 

结合对预重整制度设计具体言之，就预重整模式下引入的投资人保护机制，笔者认为，法院裁定受理债务人重整后，管理人应当允许预重整期间债务人或者主要债权人提前确定的意向投资人在重整程序中作为重整投资人，已经持续为债务人的继续营业提供资金、代偿职工债权，且债务人已经制定主要债权人认可的重整方案的预重整期间的意向投资人。如果法院不认可提前确定的意向投资人而采用公开方式确定重整投资人的，参与竞争的其他投资人提出新的重整方案时，应当对提前确定的意向投资人按照债务人与该意向投资人之间已经达成的协议给予适当补偿。

 

（三）偿债方式与金融监管政策间的龃龉

 

依照《企业破产法》的第八十一条规定，有关主体的起草的重整计划中，必须包含债权受偿方案。依照清偿债务样态不同，偿债资源可以分为现金和非现金形式。而债转股或以股抵债等非现金清偿方式成为提高债权人的受偿率的重要方式：当债务人以自身持有或获得投资款项不能全部清偿各类债权人的债务时，重整计划起草主体通过在出资人权益调整方案中设计相关方案，以现有出资额、股份或转增出资份额等权益形式偿还债务，而符合进入破产重整程序条件的企业，进入破产程序时现金流早已枯竭，难以满足银行期待中的现金支付标准。然而部分主体，特别是金融机构囿于资本充足率和资产质量（包括不良贷款率、拨备覆盖率等）、流动性等风险管理和监管因素，尽管可能承认非现金偿债资源的经济价值，但是不能轻易接受非货币形式的价值载体。在重整实践愈加频繁地使用债转股（以股抵债）的背景下，协调好债转股与监管考量两个方面的因素，无疑将有效提高金融机构对债务人重整草案乃至重整制度的接受程度，加快重整制度的运行效率，进而起到挽救困境企业的效果。

 

金融机构特别是银行持有工商企业股份困难根源在于《商业银行法》等金融法规确立的分业经营管理体系，和限制商业银行对外投资的政策要求。商业银行法第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”以原则禁止加例外允许的模式规定商业银行持有工商企业股份的限制，以但书条款为接受破产企业股份抵债预留政策空间。该条主要禁止的是商业银行主动对外投资的行为，而因参与破产重整程序依照重整计划接收企业股份，从文义上看并非主动选择投资的结果。财政部2005年印发《银行抵债资产管理办法》第8条指出，以物抵债包括通过当事人间协议抵债，以及依照人民法院或仲裁机构的裁决抵债。而第9条规定可以依照人民法院、仲裁机构的裁决实施以物抵债的情形中仅指出债务人被宣告破产的，可以依照人民法院、仲裁机构的裁决实施以物抵债，破产重整并未被明确列为可以实施以物抵债的范畴之中。同时该办法还规定商业银行持有工商企业股权后应当在两年内处置完毕，处置前根据有关股权属于上市公司或非上市企业赋予其不同的风险权重，并在持有期间内不同程度有关商业银行的资本充足率，不利于持有债权的银行改善资本结构，若未在规定期限内对相关股权予以处置，股权资产对应的风险权重将进一步提升，加剧有关金融主体对持有偿债股份份额的抗拒。而接收偿债份额后，如何实现债转股良性退出，特别是非上市企业债转股的金融机构的另一难题。

 

金融机构不得不面对市场环境下权益类偿债资源自身带有的持有难、退出难这两大困难。而这两大困难带来的障碍若不能有效消除或缓解，不仅不利于重整程序启动后债权人形成有效决议，不利于形成具有广泛接受度的重整计划而导致债务人面临极其严峻的破产清算风险，更可能因此类原因导致金融机构债权人从一开始就反对债务人进入破产程序，更愿意选择采取诉讼、保全、执行等其他途径维护个体权益，展开资产争夺竞赛。这样的结果是，进一步加剧企业生产经营困难，损害债务人本来可能的重整价值，最终危害的是债权人整体的根本利益。在市场化债转股改革不断深化的背景下，应当明确允许金融机构根据重整计划持有工商企业股份，有条件地降低持有股权相应的风险权重，在调研市场处置经验的基础上适当延长处置期限，同时推进区域股权交易市场建设，拓宽市场化处置渠道，从持有端到处置端多管齐下，增强商业银行等金融机构对依照重整计划采取债转股、以股抵债的接受程度，从而提升破产重整程序在受理、债权人审议和环节的效率。

 

（四）调整行政和司法权力在破产程序中的配置

 

随着破产制度改革不断深化，破产审判、事务管理、执行落实的主体逐步呈现适度分离的态势，同时形成促进彼此间有机协作的大破产格局，这一方面最为前端的改革莫过于深圳经济特区关于个人破产事务的管理体制改革。根据上述改革内容，深圳司法行政机关下辖的个人破产管理署将负责处理破产非裁判事项的具体工作，而深圳法院在个人破产案件上的职能将限于法律程序、争议解决等裁判事务。这一改革借鉴国外法上的有益经验，采取破产审判与破产事务管理相分离的二元管理机制，权力制衡的同时降低法院的办案负担，充分发挥行政机关内部协调优势。未来若破产审判与事务管理二元管理体制能够推广至企业破产领域，将有望进一步提升重整程序的运行效率，特别是在处理涉破产企业财产的行政手续时，办理效率将得到有效提升。

 

除公权力机构内部间的权力配置外，破产管理人指定破产管理人是债务人企业进入重整程序后各项重整事务最重要的负责和执行主体，即使重整程序中采取债务人自行管理模式，管理人仍将负有多项法定职责。破产会议纪要指出人民法院应当支持和保障管理人依法履行职责，不得代替管理人作出本应由管理人自己作出的决定，因而会议纪要的精神名义上是防止人民法院越俎代庖，侧面上是在谋划明确破产管理人的主体地位。而从改革方案到《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》，所涉及的行政管理部门愈加多样：两份文件均以国家发改委牵头，包含民政、司法行政、社会保障、财政、税务、金融监管、海关、自然资源、建筑规划等多个与管理人行使职权、债务人再生重建息息相关的重要领域，从侧面反映出当前破产案件所涉及事务的复杂程度，这就要求担任或作为管理人组成成员的中介机构具有较高的执业水平和能力。

 

在最高人民法院的指导下，各地人民法院逐步编纂起自身辖区的破产管理人名册，并以分级、考核等形式对破产管理人执业水平进行的评判，客观上提升破产案件的办理质量与办理效率。而在破产会议纪要中，最高人民法院也指出对于重大案件，各地法院还可以探索从外省、市管理人名册中选任管理人，确保重大破产案件能够遴选出最佳管理人。面对疑难复杂案件，特别是上市公司等大型企业的重整案件，通过引入具有较高执业水平的中介机构，提升破产重整案件的办案质量与效率。另外为便于选聘外地有能力的中介机构，除完善各地破产案件管理人选任规则外，下一步应当考虑建立全国范围内的破产管理人名册，避免将管理人名册变为设置地区执业壁垒的工具。

四、结语

 

破产重整程序是挽救有价值的困境企业最为重要的法治化、市场化途径。在司法权力的监督与指引下，利益相关主体在破产重整的制度框架内展开协商。而随着实践的不断发展、债务人企业类型的不断丰富，参与参与破产重整的主体日趋多元，特别是藉由破产程序实施并购重组的投资人和金融机构介入，使得破产重整的制度供给短板逐渐显现，还需面对和其他领域法律法规的互动结合。而在重整程序的运行过程中，效率是各方重要的诉求。高效率运行的破产重整程序既能依法保护债权人、出资人等利益相关主体的合法权益，又能助力债务人脱离困境，最大程度降低公开市场对债务人的担忧，稳定职工、供应商等主体的长期发展预期，更能够发挥稳定地方经济，提升营商环境，防范区域性系统性金融风险的功能。

 

破产重整制度的效率优化，应当参照“简政放权”的制度理念，核心是通过不断完善的权益保障，运用市场化机制调动债务人、债权人、投资人等主体参与重整程序的积极性，打消参与重整程序的顾虑。具体而言，应当从重整前、中、后三个阶段同时发力、深化改革：对具有重整价值的企业，受理前通过预重整、庭外重组的方式凝聚共识，形成具有可行性的重整方案，同时通过改革消除金融机构债权人对受理重整的顾虑，加快重整受理进度。债务人自行管理制度则可以驱动债务人尽早申请破产重整。重整案件受理后，妥善和及时处理担保物，通过债权人委员会等的完善保障债权人程序权利，同时明确新融资主体的共益债务地位，有效保障预重整阶段的重整投资人。重整后，畅通优化债权人处置偿债资源的渠道和能力，允许各类型债权人持有更多类型的偿债资源，进而有效提升债权的回收比率、降低回收周期等等。而从全局上，通过完善在破产事务上公权力之间的配置模式，促进破产管理人在全国范围地流动执业，避免地方管理人名册设置不当壁垒。

 

通过破产重整实现困境企业的快速拯救，需要从依法保障各方权益、有效快速凝聚共识、解决各相关主体顾虑和深层次矛盾入手，改革破产事务管理体制，通过不断丰富和健全的破产制度供给，提升重整制度的运行效率，最终达到拯救具有重整价值的破产企业的目的。而在提升重整制度的运行效率之外，如何保障利害关系人之间的程序救济权问题，则需要更多的研究和探索。

注释：

[1]张世君：《我国破产重整立法的理念调适和核心制度改进》，载《法学杂志》2020年第7期，第15页。

[2]参见张钦昱：《我国破破产法的系统性反思与重构——以世界银行<营商环境报告>之“办理破产”指标为视角》，载《法商研究》2020年第6期，第103-114页。

[3]查尔斯·J·泰步：《美国破产法新论》（第三版）（下册），韩长印、何欢、王之洲等译，中国政法大学出版社2017年版，第1200-1201页。

[4]联合国国际贸易法委员会:《贸易法委员会破产法立法指南》,联合国2006年版，第194页。

[5]如部分A股上市公司为避免自身股票所在证券交易所对本公司按照2020年12月修订前的上市规则，处以退市风险警示、暂停上市或退市决定，藉由破产重整程序维护自身上市地位，此种情形下破产重整程序一般需要在一个会计年度内完成，以获取足额的债务重组收益。

[6]最高人民法院民事审判第二庭：《<全国法院民商事审判工作会议纪要>理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第563页

[7]最高人民法院民事审判第二庭：《<全国法院民商事审判工作会议纪要>理解与适用》，第563页

[8]111.【债务人自行管理的条件】重整期间，债务人同时符合下列条件的，经申请，人民法院可以批准债务人在管理人的监督下自行管理财产和营业事务：

（1）债务人的内部治理机制仍正常运转；

（2）债务人自行管理有利于债务人继续经营；

（3）债务人不存在隐匿、转移财产的行为；

（4）债务人不存在其他严重损害债权人利益的行为。　债务人提出重整申请时可以一并提出自行管理的申请。经人民法院批准由债务人自行管理财产和营业事务的，《企业破产法》规定的管理人职权中有关财产管理和营业经营的职权应当由债务人行使。

　　管理人应当对债务人的自行管理行为进行监督。管理人发现债务人存在严重损害债权人利益的行为或者有其他不适宜自行管理情形的，可以申请人民法院作出终止债务人自行管理的决定。人民法院决定终止的，应当通知管理人接管债务人财产和营业事务。债务人有上述行为而管理人未申请人民法院作出终止决定的，债权人等利害关系人可以向人民法院提出申请。

[9]高丝敏：《破产法的指标化进路及其检讨——以世界银行 “办理破产” 指标为例》，载《法学研究》2021年第2期，第204页。

[10]最高人民法院民事审判第二庭：《<全国法院民商事审判工作会议纪要>理解与适用》，第567-568页

[11]参见《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第112条，该条还规定担保物权人的权利救济路径和获准后权利行使的方式：担保物权人不服该裁定的，可以自收到裁定书之日起十日内，向作出裁定的人民法院申请复议。人民法院裁定批准行使担保物权的，管理人或者自行管理的债务人应当自收到裁定书之日起十五日内启动对担保物的拍卖或者变卖，拍卖或者变卖担保物所得价款在支付拍卖、变卖费用后优先清偿担保物权人的债权。

[12]王卫国：《破产法精义》（第二版），法律出版社2020年版，255-256页。

[13]许德风：《破产法论——解释与功能比较的视角》，北京大学出版社2015年版，340页。

[14]池伟宏：《论重整计划的制定》，载《交大法学》2017年第3期，第132页。

[15]池伟宏：《论重整计划的制定》，载《交大法学》2017年第3期，第132页。

[16]王欣新：《营商环境破产评价指标的内容解读与立法完善》，载《法治研究》2021年第3期，第135页。

[17]最高人民法院民事审判第二庭：《最高人民法院关于《企业破产法》司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第226页。

[18]破产法司法解释（三）征求意见稿标注此条为对标世行条款。World Bank Group, Doing Business 2019, p.121.债权人参与指标下，第三项：“在破产程序中，是否单个债权人有权获知债务人的财务信息”。

[19]参见杰伊·劳伦斯·韦斯特布鲁克、查尔斯·布斯、克里斯托弗·保勒斯、哈里·拉贾克/著，王之洲译：《商事破产：全球视野下的比较分析》，中国政法大学出版社2018年版，第121-122页。

[20]参见张艳丽：《破产重整制度有效运行的问题和出路》，载《法学杂志》2016年第6期，第98页。

[21]杰伊·劳伦斯·韦斯特布鲁克、查尔斯·布斯、克里斯托弗·保勒斯、哈里·拉贾克:《商事破产全球视野下的比较分析》， 王之洲译，第147页。

[22]金春、任一民、池伟宏：《预重整的制度框架分析和实践模式探索》，载《法庭外债务重组》（第一期），法律出版社2017年版，第109页。

[23]查尔斯·J·泰步：《美国破产法新论》（第三版）（下册），韩长印、何欢、王之洲等译，第1237页。

[24]See G McCormack, Super-priority New Financing and Corporate Rescue,Journal of business law(2007), p.701. Also see Cf R Parry, ‘Introduction’ in Gromek-Broc, Katarzyna & Parry, Rebecca: Corporate Rescue: An Overview of Recent Developments ,Hague: Kluwer Law International,2006。

[25]世界银行营商环境报告同时在“资产分配期间，破产程序启动后融资相对于普通无担保债权人是否享有优先权”一项中指出，该种优先权只是优先于无担保债权人，并未优先于有担保债权人。

[26]丁燕：《论破产重整融资中债权的优先性》，载《法学论坛》2019年第3期，第113页

[27]Janis Sarra:＂Debtor in Possession Financing: The Jursidiction Of Canadian Courts to Grant Superpriority Financing in CCAA Applications＂,The Dalhousie Law Journal, vol. 23 No.2 (Oct. 2000), pp. 337-383

[28]山本和彦著，金春等译：《日本倒产处理法入门（第4版）》，法律出版社2016年版，第294页。

[29]See Akpareva Aruoriwo,＂Financing Corporate Rescues, Where does the UK stand?＂, IALS Student Law Review, vol.1, Iss.2,(Spring 2014), pp.114.

[30]高丝敏：《破产法的指标化进路及其检讨——以世界银行 “办理破产” 指标为例》，载《法学研究》2021年第2期，第200页。

[31]杜万华：《中美贸易战背景下的我国破产审判工作》，载《人民法院报》2018年7月25日，第5版。

[32]参见《东北特钢集团有限责任公司、东北特钢集团大连特殊钢有限责任公司、东北特钢集团大连高合金棒线材有限责任公司重整计划》第8页：“在投资人的引进和重整计划草案的制订过程中，管理人向多家潜在投资人发出了邀请，配合其开展尽职调查，并邀请主要债权银行参加与潜在投资人的竞争性谈判和综合评比。2017年6月30日，金融机构总行/总部级债委会最终确定锦程沙洲和本钢板材作为东北特钢等三家公司的投资人，锦程沙洲和本钢板材将以货币形式直接向东北特钢合计出资55 亿元，合计持有重整后东北特钢股权的53%。”

[33]池伟宏：《论重整计划的制定》，载《交大法学》2017年第3期，第133页。

[34]参见王之洲：《美国破产程序中的“假马竞价”》，载“破纪录”微信公众号，2018年3月12日。关于美国破产法典的第363条出售，参见贺丹：《通用公司重整模式的破产法分析》，载《公司重整法律评论》（第二卷），法律出版社2012年版，第22-41页。

[35]崔晓钟著，陈景善译：《韩国的预重整程序（以高尔夫球场案为中心）》，林智雄著，陈景善译：《韩国重整程序中收购方式（M&A）的发展——以法院实务变化为中心》，载《第十届东亚破产与重组研讨会论文集》，第33、223页。

 

 

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