文 / 民商事再审程序操作指引修订版撰稿人：王晓雨、王真、曹玉龙、卞舒雅

2023年9月1日，全国人民代表大会常务委员会已修订新《民事诉讼法》，并决定自2024年1月1日起施行。鉴于新《民事诉讼法》未修改本文涉及的法律条文内容，仅调整部分条文序号，且尚未正式施行，本文仍沿用现行《民事诉讼法》的条文序号。

第二章 民事检察监督制度

依民事检察监督启动再审流程图

第一节  民事检察监督制度立法

一、民事检察监督立法过程

从1954年《人民检察院组织法》第一次规定民事检察监督制度，到2021年《人民检察院民事诉讼监督规则》对民事检察监督制度的全面完善，其间经历近70年。在这期间，尤其是自1991年修订《民事诉讼法》以来，民事检察监督制度发展势头猛进，且在制衡、监督审判权，纠正司法错误，保护公民的合法权利方面发挥了不可替代的作用。概括而言，民事检察监督制度经历了一个从无到有、从弱到强、从一条简单的法律原则到一套成熟的法律制度的发展趋势。这种趋势集中体现在作为其核心规则依据的历次《民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则》修改的过程之中。

历年《民事诉讼法》民事检察监督制度相关条文修订过程表[1]

（一）原始发展：1954年《人民检察院组织法》~1982年《民事诉讼法（试行）》

1991年之前，我国民事检察监督制度主要规定在1954年《人民检察院组织法》、1979年《人民检察院组织法》和1982年《民事诉讼法（试行）》之中，整体而言，该时期关于民事检察监督制度的规定均以原则性规定为主，虽确立了民事检察监督制度存在的基石，但其内容过于宽泛，导致可操作性较差，检察机关在实践中无法根据一个既宽泛又原则的规定，监督人民法院的审判活动，其结果是民事检察监督流于形式，难以实际发挥作用。具体而言：

1954年《人民检察院组织法》第四条规定：“地方各级人民检察院，依照本法第二章规定的程序行使下列职权：……（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；……” 第十六条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗议。”此为我国最早规定的民事检察制度，明确了检察机关对法院审判活动的监督权，且明确其对生效判决、裁定的监督方式是按照审判监督程序提出抗议。

随后的1979年《人民检察院组织法》删除了前述第四条第（四）款关于审判活动监督的规定，并将原第十六条修改为：“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉。按照审判监督程序审理的案件，人民检察院必须派人出席法庭。”该次修订首次提出了“抗诉”的概念，但其将民事检察监督制度的对象范围从“审判活动”缩小至仅为生效判决、裁定，总体而言是民事检察监督制度发展过程中的一次倒退。

1982年，《民事诉讼法（试行）》颁布，其第十二条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”恢复了1954年《人民检察院组织法》确立的民事检察监督对象范围，但除该原则性规定外，该法也没有再对民事检察监督制度作出任何其他细化规定。

（二）构建雏形：1991年《民事诉讼法》~2012年《民事诉讼法》

1991、2007、2012年三次修订《民事诉讼法》，在1982年《民事诉讼法》原则性规定的基础上，对民事检察监督的对象、情形、后果、程序等不断补充完善进新的细节内容，基本形成了民事检察监督制度主要结构，民事检察监督制度自这一时期开始步入飞速发展阶段：

1. 1991年《民事诉讼法》

在1991年《民事诉讼法》立法过程中，立法机关开始逐渐重视民事检察监督的作用问题，对民事检察监督原则作出了细化、具备可操作性的规定，具体表现在：

第一，区分提出抗诉和提请抗诉，并规定了具体的抗诉情形。一方面，该法第一百八十五条在此前《人民检察院组织法》已规定“抗诉”制度的基础上，明确最高人民检察院对各级法院生效判决、裁定，上级检察院对下级法院生效判决、裁定，有权按照审判监督程序“提出”抗诉；而地方各级检察院对同级法院生效判决、裁定，则有权“提请”上级检察院按照审判监督程序提出抗诉，扩大了个案中具有监督权的检察院主体范围。另一方面，该条同时规定了四项具体抗诉情形，包括：原判决、裁定认定事实的主要证据不足；原判决、裁定适用法律确有错误；法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定；审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为，此为检察院启动民事检察监督提供了初步的路径指引。

第二，明确了抗诉启动再审的强制性。该法第一百八十六条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”“应当”一词确定了抗诉必然引起再审的结果，也为民事检察监督制度的有力推行给予了监督效果上的强大助力。

第三，该法还初步规定了民事检察监督制度相关程序事项，包括检察院决定对法院生效判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书；检察院提出抗诉案件，法院再审时应通知检察院派员出席法庭。此为抗诉案件的办理流程亦提供了简略的指导。

应当说，1991年《民事诉讼法》的制定是民事检察监督制度的建构和运行迈出的重大步骤。但即便如此，其规定仍尚处雏形阶段，有较多不足之处，包括未对当事人启动民事检察监督程序设置路径、监督对象范围过于限缩，未能匹配“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的总原则等。

2. 2007年《民事诉讼法》

1991年《民事诉讼法》施行后，民事检察监督程序规则开始走上一条较为稳定的不断丰富、细化的发展道路，此首先体现在2007年《民事诉讼法》对1991年《民事诉讼法》中民事检察监督规则进行的两项重大修改：

第一，将当事人申请再审事由与检察院抗诉事由进行统一化处理，改变了过去申请再审事由多、抗诉事由少的立法局面。该法第一百八十七条将抗诉启动情形拓展为“本法第一百七十九条规定情形之一”，即直接将检察机关抗诉情形从1991年《民事诉讼法》中限定性的四种，扩大至全部当事人申请再审事由范围，极大程度上拓宽了检察机关启动法律监督的情形口径，有利于确保当事人通过再审实现权利救济。

第二，明确了检察院抗诉后法院作出再审裁定的期限。该法第一百八十八条明确，法院应自收到抗诉书之日起三十日内作出再审裁定，此有利于防止人民法院收到检察机关的抗诉后故意拖延，迟迟不作出再审裁定而使抗诉效果大打折扣，顺畅了提出抗诉与启动再审之间的程序衔接，进一步助力抗诉启动再审强制力度的提升。

3. 2012年《民事诉讼法》

2012年《民事诉讼法》与2007年《民事诉讼法》相比，就民事检察监督制度在监督对象范围、方式、内容上均有重大变化：

第一，全面扩大民事检察监督对象范围，形成了“对生效裁判、调解书的监督，对审判人员违法行为的监督，对执行活动的监督”的三大民事检察监督板块格局。（1）增加对审判人员违法行为的监督。2012年《民事诉讼法》将2007年《民事诉讼法》关于“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定修改扩大为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，并相应在此前已明确的检察院有权对法院生效判决、裁定进行监督的基础上，于第二百零八条新增第三款：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”，表明检察院对“民事诉讼”的监督既包括对诉讼结果的监督，也包括对诉讼过程的监督。（2）增加对调解书的监督。2012年《民事诉讼法》在第二百零八条明确规定，除对生效判决、裁定进行监督外，损害国家利益、社会公共利益的调解书亦属其监督对象。（3）增加对民事执行活动的监督。2012年《民事诉讼法》在第二百三十五条规定，检察院有权对民事执行活动实行法律监督，从而将民事执行活动也囊括入民事检察监督范畴，与监督对象为整个“民事诉讼”的大原则相匹配。

第二，在抗诉基础上，增加由检察院向同级法院提出检察建议的监督方式。该法第二百零八条第二、三款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”实现了从过去的单一抗诉，到抗诉、检察建议并行的转变，为同级检察院参与到民事检察监督中提供了路径依据。但需注意的是，相较提出抗诉而言，提出检察建议不具备强制启动再审的效果。

第三，明确当事人有权申请检察建议或抗诉，并规定具体申请情形。该法第二百零九条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”此一方面为当事人通过民事检察监督寻求最后救济开辟了渠道，另一方面也明确了当事人申请民事检察监督以“再审前置”为条件，避免了当事人对纠错权利的滥用，有序规范了再审与民事检察监督程序之间的启动先后顺序关系。

第四，该法第二百一十条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。” 原则性规定了检察院在办理民事诉讼监督案件中的调查核实权。

至2012年《民事诉讼法》，民事检察监督制度的雏形基本构建完毕，随后2017年《民事诉讼法》关于民事检察监督的条文相较2012年《民事诉讼法》只字未改，2021年《民事诉讼法》除条文序号调整外也无实际修改。具体的细化规则则纳入2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和2021年《人民检察院民事诉讼监督规则》予以完善调整。

下篇文章将继续讲述民事检察监督制度从形成完整、细化程序阶段到进一步丰富与完善阶段的立法过程。

注释：

[1] （1）删除线部分表示此内容被之后施行的《民事诉讼法》删除，下划线部分表示相较此前《民事诉讼法》条文修改的内容；（2）相较2012年《民事诉讼法》，2017年《民事诉讼法》关于民事检察监督的条文只字未改，2021年《民事诉讼法》除条文序号调整外也无实际修改，故在此不再列入表中重复对比。