文 / 民商事再审程序操作指引修订版撰稿人：王晓雨、黄伟、范耀鲜、赵起、瞿虹、天同律师事务所重庆办公室

自2021年10月，民事再审制度历经两次改革，对近两年再审案件产生了重大影响：一是2021年10月，《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（下称《试点办法》）施行，对于高院作出的生效裁判再审案件管辖问题，调整适用《民事诉讼法》（2017年修正）第199条[1]，即由“原则上向上级法院申请再审”变为“原则上向高院申请再审，最高法院指导监督”。二是2023年8月，试点期满[2]，恢复施行有关法律规定。同时《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（下称《指导意见》）施行，对再审提审制度进行改革，加大再审提审适用力度。

本文详细梳理了民事再审制度的两次变化中值得关注的细节和趋势，以求为各位在民事再审制度新旧交替之际提供应对策略。

2021年《试点办法》对再审制度及司法实践的影响

2007年《民事诉讼法》修订以来的调研数据显示，最高法院受理的民事、行政申请再审审查案件从2016年的8884件，迅速增长至2020年的22383件，再审申请审查驳回率一直在90%以上[3]。基于此背景，2021年8月，最高法院印发并试点施行《试点办法》，对民事再审申请程序和标准进行改革，调整适用《民事诉讼法》第206条关于再审申请一律“上提一级”的规定，再审纠错职能主要由高院承担，最高法院通过审查纠正法律适用错误，重点发挥统一全国法律适用、监督指导全国法院审判工作职能。在民事案件级别管辖标准下沉基础上，《试点办法》使审判重心进一步下沉，最高法院受理再审案件的范围均大幅限缩。

（一）最高法院从个案监督转向法律监督

试点期间，最高法院仅受理两类案件。一是再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误。二是原判决、裁定经高院审判委员会讨论决定。基于此，近两年来对高院生效判决（审委会讨论决定的除外）申请再审的，当事人必须按照该规定在再审申请书作出对基本事实、主要证据和诉讼程序无异议的声明，同时还要归纳总结案件所涉法律适用问题。

即便属于上述两种案件，最高法院仍可能交由高院再审。根据《试点办法》第13条，若案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形，或原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的，最高法院可以决定由原审高院审查。

实践中，近两年向最高法院申请再审的绝大多数案件，再审申请人都收到了最高法院的通知书，被告知已交由高院审查处理。

（二）试点期间，事实认定与法律适用如何区分成难题

事实与法律是诉讼中的两个基本问题，在抽象概念层面二者界限分明，但落脚实务仍然存在模糊地带，诉讼活动中认定事实需要遵循程序和实体法律规范，此过程必然涉及法律适用。[4]

实践中，二审法院在审查一审裁判是否存在事实认定错误时，一般限于“法院查明事实”部分，不包括“本院认为”部分，据此区分事实问题和法律问题。但此方法难以根本解决二者界分问题，不具有普遍适用性。因为实践中法院为避免出现明显事实错误，也会在“法院查明事实”部分仅罗列证据内容，或出于说理需要，在“本院认为”部分确认“法院查明”部分未作认定的相关事实，导致事实认定与法律适用混淆。

关于“法律适用问题”的范畴和标准，有观点认为，在讨论再审申请条件时，“法律适用”应当包括认定事实标准（包括证据的可采性、举证责任、证明标准）和法律程序准则（如行政程序和审判程序是否符合正当程序原则）[5]。但是实践中，法院常以当事人“未举示充分证据证明某案件事实”为由驳回诉请，该情形能否界定为法律适用问题，在司法实践中必然存在争议。

此外，在再审受理阶段区分事实问题和法律问题，已属于对案件进行实体审查。试点期间，最高法院立案庭收到再审申请后，需要对原审判决是否存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求或法律适用错误进行初步判断，属于实质审查《民事诉讼法》第207条规定的再审事由，混淆了再审案件受理与审查的标准。

（三）试点期间，高院二审案件原则上“自审自查”

试点期间，高院作出的生效裁判基本上是由本院受理再审申请，进行再审审查，这完全改变了从2007年《民事诉讼法》以来所确定的再审案件“上提一级”的基本原则，这一改革实际上加大了再审难度，严重打击了再审申请人信心。

第一，让高院启动再审程序撤销自己作出的生效裁判，毫无疑问存在很大难度和阻力。在此情况下，高院审查再审申请时，更容易导致程序空转，同时也因重复审查导致不必要司法资源耗费。而对于真正需要纠错的生效裁判，尤其是原审存在事实认定错误的案件，可能因为高院再审案件量激增而无法得到合理救济，进而导致高院本身再审程序审判监督的效能也无法充分发挥。

第二，地方保护问题愈加突出。对于一方当事人为国企、行政部门、当地大型民企等主体的案件，当地高院作出生效裁判后，另一方当事人普遍希望能到最高法院申请再审，脱离当地行政区域，以避免可能存在的地域保护因素。但试点期间，再审案件基本难以离开本省（市/自治区），无法化解当事人对案件地方保护的疑虑，一定程度上影响司法公信力。

2023年《指导意见》改革措施及影响

2023年7月28日，在《试点办法》期满之际，最高法院印发《指导意见》，对民事再审提审制度进行了细化，解决了哪些案件“向上走”以及如何“向上走”的问题。

对于符合再审条件的案件，再审法院有三种审理方式，一是本院提审（即由再审法院审理），二是指令再审（即指令原审法院审理），三是指定再审（即指令其他下级法院再审），一般来说，基于对上级法院专业的信赖和突破地方保护的诉求，再审申请人更倾向于由再审法院提审。《指导意见》加大再审提审适用力度，对再审申请人是利好消息。

（一）适用范围为“符合再审条件的案件”

再审程序包括再审审查程序和再审审理程序。再审案件立案受理后，如经再审审查，案件符合《民事诉讼法》第207条规定的情形，即符合再审条件，再审法院裁定再审（提审或指令再审、指定再审），案件进入再审审理程序。故《指导意见》影响的再审案件范围是“符合再审条件的案件”，而非所有的再审案件。

（二）以再审法院提审为原则，指定再审、指令再审为例外

《指导意见》第15条规定：“上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为符合再审条件的，一般应当提审。”确立了以提审为原则的基本工作要求。

同时明确了指令再审、指定再审的一般情形，即：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（二）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（三）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（四）发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的；（五）当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件；（六）经审判委员会讨论决定的其他情形。

需要说明的是，该条确立指令再审、指定再审案件范围时，亦将“法律和司法解释另有规定”的情况排除在外，此主要指《最高法院关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》第3条、《最高法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第20条规定的相关情形[6]。

（三）扩大最高法院应当提审案件的范围

1.按照正常管辖，最高法院应当提审的案件类型增多。

《指导意见》第16条明确除法律和司法解释规定应当提审的情形外，最高人民法院应当裁定提审的6类情形：（一）在全国有重大影响的；（二）具有普遍法律适用指导意义的；（三）所涉法律适用问题在最高人民法院内部存在重大分歧的；（四）所涉法律适用问题在不同高级人民法院之间裁判生效的同类案件存在重大分歧的；（五）由最高人民法院提审更有利于案件公正审理的；（六）最高人民法院认为应当提审的其他情形。

2.高院可报请最高法院提审，不受管辖和案件来源限制。

以往司法实践中，对于中院二审、高院再审的案件，最高法院只能通过主动发现方式依职权提审，但现在可以由高院受理当事人再审申请后，再报请最高法院提审。根据《指导意见》第17条，高级人民法院对于本院和辖区内人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为适用法律确有错误，且属于该意见第十六条第一款第一项至第五项所列情形之一的，经本院审判委员会讨论决定后，可以报请最高法院提审。

上述报请制度的具体操作程序为：（1）高院向最高法院报请再审提审提交书面请示；（2）最高法院收到报请材料后，由立案庭编立“监”字号，转相关审判庭组成合议庭审查，并在三个月以内处理；（3）符合提审条件的，作出提审裁定，不符合提审条件的，作出不同意提审的批复并说明意见和理由；案件报请最高法院再审提审的期间和最高法院审查处理期间，不计入申请再审审查案件办理期限。

（四）明确法院发现再审提审案件的8种渠道

《指导意见》首次明确再审提审的配套保障机制，《指导意见》第21条规定，上级法院可以通过以下8种渠道，主动发现需要提级管辖、再审提审的案件，即：（一）办理下级法院关于法律适用问题的请示；（二）开展审务督察、司法巡查、案件评查；（三）办理检察监督意见；（四）办理人大代表、政协委员关注的事项或者问题；（五）办理涉及具体案件的群众来信来访；（六）处理当事人提出的提级管辖或者再审提审请求；（七）开展案件舆情监测；（八）办理有关国家机关、社会团体等移送的其他事项。

诉讼律师的整体应对策略

（一）紧密关注《试点办法》期满后《民事诉讼法》的修订

2021年，全国人大常委会决定授权最高法院在本院和12个省、直辖市的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作，试点期限为二年，自《试点办法》印发之日2021年8月1日起算，现已期满。根据该决定，“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。

值得关注的是，2023年8月将修改《民事诉讼法》，根据最高法院公布的《民事诉讼法（修正草案）》第十条：将第206条改为第210条,修改为：“当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：(一)当事人对原判决、裁定认定的事实和适用的诉讼程序等无异议，认为适用法律有错误的；(二)原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。”如该修订意见被采纳，则对再审管辖问题回到试点期间状态，如未采纳，则恢复到《民事诉讼法》施行状态，即高院二审的案件，当事人均可以向最高法院申请再审。

（二）已向最高法院申请再审的案件，及时递交补充再审申请书

如前所述，试点期间，向最高法院提交再审申请时需要声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，如确实涉及事实问题，建议分情况向法院提交补充再审申请书：若最高法院尚未受理或已裁定再审，向最高法院递交补充再审申请书或代理意见，补充对事实问题的再审申请理由；若最高法院已交由高院再审审查，现难以再回到最高法院，应向高院递交补充再审申请书或代理意见，补充对事实问题的再审申请理由。

（三）关注法律适用问题，增大最高法院提审概率

《指导意见》指出，最高法院聚焦提审具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧的典型案件。与一、二审程序“证据为王”审判理念不同，再审阶段，尤其是最高法院再审阶段，各方需围绕案涉法律适用问题展开更深层次的分析。不可否认的是，如双方对法律适用问题存在争议，且经过两审程序也未实现定纷止争的目的，争议法律适用问题通常是法律法规没有明确规定的，或者法律适用本身存在较大争议，需要通过法律解释予以解决。此情形下，需要对法律适用问题进行充分论证以争取法院支持，非常考验律师的专业功底，也是律师提升业务能力的重要方向。此外，对于疑难法律适用问题，我们建议代理律师制作法律检索报告，除法律规定之外，充分检索指导性案例、公报案例、最高法院案例等类案，呈现对己方有利观点的同时，揭示该法律问题在各级法院适用过程中存在巨大分歧的现状，可以有效增加再审提审的概率。

注释：

[1] 《中华人民共和国民事诉讼法（2017修正）》第199条 ：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。”

[2] 《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》：“授权最高法院在本院和北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、四川、重庆、陕西 12 个省、直辖市的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作，…试点期限为二年，自试点办法印发之日起算。”

[3] 何海波：《深化再审程序改革 凸显最高审判机关职能定位》，载《人民法院报》2022年9月2日。

[4] 何家弘：把握事实认定和法律适用的辩证关系，《检察日报》

[5] 何海波：深化再审程序改革 凸显最高审判机关职能定位，中国法院网，2022年9月22日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2022/09/id/6894544.shtml

[6] 主要包括：（一）原判决、裁定系经原审法院再审审理后作出的；（二）原判决、裁定系经原审法院审判委员会讨论作出的；（三）原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；（四）原审法院对该案无再审管辖权的；（五）需要统一法律适用或裁量权行使标准的；（六）其他不宜指令原审法院再审的情形。